L’Europa è pronta a scavalcare ENAC con il regolamento unico per i droni

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Di Francesco Paolo Ballirano, legale esperto in diritto aeronautico e membro del Comitato scientifico di DronEzine

L’Europa prende molto sl serio i droni e scavalca gli Stati membri, inserendo anche i droni piccoli nel regolamento basico dell’aviazione europea, di fatto tagliando fuori ENAC e tutte le altre authority nazionali dalla possibilità di dire la loro sulla materia.
Così facendo, la UE conferma che i droni che lavorano, anche quelli piccoli (non gli aeromodelli che volano per divertimento) sono aeromobili. E come tali devono poter operare con le stesse regole in tutta la UE. Le autorità locali possono decidere quali spazi aerei sono aperti o chiusi, e a quali condizioni. La UE detta le regole sulla progettazione e l’utilizzo dei droni in ambito continentale, in vista della loro integrazione nel cielo comune europeo.
Il Senato italiano ha approvato con riserva il regolamento, obiettando che non c’è traccia dei corsi che i piloti saranno tenuti a fare e delle licenze che dovranno ottenere, altro tema caldissimo in Italia dopo le recenti circolari di ENAC che ridisegnano completamente il percorso formativo dei piloti professionisti di droni.

Il mese scorso l’ottava commissione del Senato ha approvato, con riserva, la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulle regole comuni nel settore dell’aviazione civile, che dovrebbe abrogare il Regolamento (CE) n. 216/2008 (c.d. “Regolamento Basico”) del Parlamento europeo e del Consiglio che lascia attualmente agli Stati Membri la regolamentazione dei droni al di sotto dei 150kg. La proposta, ai sensi del Protocollo n. 2 del Trattato di Lisbona è un atto comunitario che per entrare in vigore deve essere sottoposto al parere degli Stati Membri.

L’iniziativa è parte integrante della “Strategia per migliorare la competitività del settore dell’aviazione nell’UE” della Commissione europea del 2015, il cui obiettivo consiste nel riformare il quadro normativo che disciplina la sicurezza aerea dell’UE rendendolo adeguato alle sfide dei prossimi a quindici anni.

Una delle principali novità della proposta è quella di rendere la progettazione e l’esercizio dei droni (definiti come “aeromobili senza equipaggio”) più coerenti con il più ampio quadro della politica dell’aviazione e muove il passo dai principi indicati nella Dichiarazione di Riga secondo cui gli aeromobili senza equipaggio sono considerati un altro tipo di velivolo che fornisce una serie di nuovi servizi nel mercato europeo dell’aviazione. In tale ottica, poiché gli aeromobili senza equipaggio condividono lo stesso spazio aereo con gli altri aeromobili, la sicurezza delle loro attività deve essere coerente con la politica generale di sicurezza aerea dell’Unione Europea.

Un settore transfrontaliero senza perdere di vista le realtà locali

La proposta parte dal presupposto che il riconoscimento reciproco nel mercato europeo dei droni è difficile da raggiungere in presenza di norme e regole nazionali dettagliate e divergenti.
Anche se le operazioni hanno un ambito limitato, per poter sviluppare le proprie attività gli operatori dovrebbero essere in grado di utilizzare gli stessi aeromobili senza equipaggio e gli stessi requisiti operativi in luoghi diversi all’interno dell’Unione, in particolare se operano in mercati di nicchia, consentendo, comunque, un discreto margine di manovra sarà attribuito alle autorità degli Stati Membri, che effettueranno valutazioni dei rischi e decideranno quale spazio aereo sarà aperto o chiuso agli aeromobili senza equipaggio e a quali condizioni, tenendo conto che la maggior parte delle operazioni di aeromobili leggeri senza equipaggio ha una dimensione locale e spetterebbe quindi alle autorità locali valutare il livello di rischio e autorizzare il tipo specifico di attività.

Gli articoli da 45 a 47 della proposta di Regolamento e l’allegato IX

La base giuridica di norme più dettagliate relative agli aeromobili senza equipaggio è costituita dagli articoli 45, 46 e 47 e dall’allegato IX della proposta di Regolamento. Più precisamente:

  • L’articolo 45 rinvia al pertinente allegato IX che contiene i requisiti essenziali per la progettazione, la produzione, la manutenzione e l’esercizio degli aeromobili senza equipaggio che vanno rispettati per garantire la sicurezza delle operazioni.

  • L’articolo 46 descrive le procedure per dimostrare la conformità ai requisiti essenziali. La gamma di rischi associati alle operazioni degli aeromobili senza equipaggio è più ampia rispetto agli aeromobili pilotati: dalle tradizionali operazioni ad alto rischio, con rischi simili a quelle delle operazioni degli aeromobili pilotati, fino alle operazioni a basso rischio.
    Per gli aeromobili senza equipaggio a basso rischio fabbricati in serie si propone di utilizzare gli attuali meccanismi di vigilanza del mercato di cui al regolamento (CE) n. 765/2008 e alla decisione (CE) n. 768/2008, che trattano specificamente la produzione e la commercializzazione di prodotti per garantire che essi soddisfino requisiti che offrano un grado elevato di protezione di interessi pubblici, come la salute e la sicurezza in generale, la protezione dei consumatori, la protezione dell’ambiente e la sicurezza pubblica. Tuttavia anche in questo caso le autorità dell’aviazione rimangono coinvolte indirettamente, in quanto le limitazioni della capacità operativa che sarebbero imposte (ad esempio, l’altezza massima di volo di 50 m per gli aeromobili senza equipaggio per contenere i rischi) dovranno discendere direttamente dai requisiti aeronautici tradizionali.
    La Commissione Europea sarà autorizzata a verificare se gli Stati Membri adempiono alle proprie responsabilità. Inoltre per individuare i prodotti non conformi, il meccanismo di vigilanza del mercato si basa su reclami giustificati provenienti da cittadini o imprese.

  • L’articolo 47 delega alla Commissione il potere di adottare atti delegati per determinare le condizioni e le procedure di rilascio, mantenimento, modifica, sospensione o revoca dei certificati relativi alla progettazione, alla produzione, alla manutenzione e all’esercizio di aeromobili senza equipaggio, i privilegi e le responsabilità dei titolari di certificati e degli operatori che rilasciano dichiarazioni e le condizioni in base alle quali l’esercizio di aeromobili senza equipaggio è vietato, limitato o subordinato a determinate condizioni per motivi di sicurezza.

  • L’Allegato IX contiene i requisiti essenziali per gli aeromobili senza equipaggio riguardanti l’aeronavigabilità, le operazioni e le imprese interessate. In particolare l’allegato IX contiene numerose prescrizioni per le imprese di progettazione e produzione di aeromobili senza equipaggio, che escono notevolmente regolamentate dalle disposizioni contenute nell’allegato. L’esigenza della proposta di Regolamento si concentra principalmente sulla sicurezza sia per quanto riguarda l’aeromobile in sé, sia per quanto riguarda la rischiosità delle operazioni.

Il parere del Senato: un si con riserva.

Il Senato ha sostanzialmente approvato la proposta anche se non ha mancato di esprimere qualche preoccupazione in merito al ruolo della Commissione Europa e dell’Unione Europea. Infatti, da quanto si evince dalla relazione della commissione del Senato, la proposta presenta una grave criticità, poiché, diversamente da quanto contemplato dal vigente ordinamento italiano, non prevede nulla in materia di attestati o licenze per i piloti di questa tipologia di mezzi. Tale criticità potrebbe incidere negativamente sulla sicurezza del volo, specie per le operazioni di modesto livello con droni di peso inferiore a 25 kg utilizzati in condizioni di volo a vista, per i quali il pilota assume un ruolo centrale nella gestione delle operazioni. Tali aspetti sono particolarmente rilevanti in considerazione del crescente aumento di segnalazioni di eventi in cui mezzi aerei a pilotaggio remoto (unmanned) hanno interferito con le operazioni di volo di aeromobili con piloti a bordo (manned), sia in Italia sia all’estero (..) il principio di sussidiarietà non appare pienamente rispettato dalla proposta di regolamento in esame, in quanto l’intervento a livello europeo, pur giustificato dalla materia trattata, omettendo di prevedere attestati o licenze per i piloti degli aeromobili senza equipaggio, non sembra apportare concretamente un valore aggiunto in termini di maggiore sicurezza rispetto alla legislazione nazionale italiana, che impone invece requisiti di idoneità più rigorosi e garantisce quindi maggiori livelli di sicurezza”. L’osservazione formulata in commissione appare condivisibile dato che la proposta di Regolamento effettivamente appare piuttosto vaga. Non c’è da stupirsene però, dato che come accaduto in altre materie (si veda ad esempio in materia di domini aeroportuali) tale proposta, se approvata, necessiterà di atti normativi “attuativi” più dettagliati nonché di ulteriori indicazioni tecniche da parte dell’EASA.

Un giudizio (per quanto possibile) finale.

Difficile esprimere un giudizio tecnico-giuridico sulla proposta di Regolamento, anche perché il tutto è ancora in divenire e potrebbero esserci delle modifiche e cambiamenti in corso d’opera. Quello che sembra tuttavia rilevante – e che è stato sottolineato da più parti – è il fatto che l’Europa prenda molto su serio i droni ed è disposta a cambiare completamente le regole pur di tenersi a passo con i tempi. Se in Italia la normativa sui droni è stata affrontata dall’ENAC (nonostante che da più parti sia stato invocato un intervento diretto del Parlamento), in Europa invece i droni, che costituiscono la principale novità dell’aviazione civile degli ultimi anni, non solo non è sottovalutata, ma tenuta talmente in considerazione da includerla nella riforma del Regolamento Basico.
La questione tuttavia presenta delle criticità soprattutto laddove l’art. 47 della proposta di Regolamento prevede un generico potere della Commissione Europea di porre in essere normative attuative. Ciò suppone che il quadro regolatorio sui droni avrà una dimensione non più nazionale ma europea, il che è un bene ed un male allo stesso tempo.
È un bene, per l’indiscussa possibilità di creare un mercato comune sui droni di livello europeo e con regole chiare ed universali, dall’altro tuttavia tale iniziativa legislativa potrebbe essere problematica perché non terrebbe conto delle esigenze di “casa nostra”.
In tal senso, l’ottava commissione del Senato ha avuto modo di sottolineare che tale proposta attribuisce alla Commissione europea il potere di adottare un numero rilevante di atti delegati in varie materie. Se ciò è comprensibile al fine di non appesantire eccessivamente l’articolato normativo con disposizioni di carattere strettamente tecnico-operativo, è però altrettanto vero che saranno proprio queste disposizioni di dettaglio ad incidere significativamente sugli assetti del sistema aviazione europeo e degli Stati Membri, i quali non potranno però esprimersi sulle suddette norme”.

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