L’avvocato Francesco Paolo Ballirano risponde ai dubbi dei lettori. Oggi ci occupiamo del quesito di un lettore che vuole avere maggiori dettagli sulla validità delle Linee Guida AMC e GM, emesse da EASA e sul loro valore legale.Per accedere al servizio, e leggere le risposte alle domande selezionate, clic qui
Salve vorrei sapere che valore legale hanno le linee guida di EASA e se tutti gli Stati dovranno adeguarsi. Inoltre non sarebbe stato più semplice integrare tutto nel Regolamento Unico? La ringrazio. P.R.
Lo scorso 9 ottobre l’EASA (l’Agenzia Europea per la Sicurezza Aerea) ha pubblicato gli Acceptable Means of Compliance (AMC – Metodi accettabili di conformità) e il Guidance Material (GM-Materiale esplicativo) relativi ai Regolamenti europei sui droni, rendendo ancora più completo il quadro normativo europeo venutosi recentemente a delineare.
Gli AMC e i GM rappresentano infatti l’ultimo passo di un processo di riforma avviato a livello europeo, che si è concretizzato, dal settembre 2018, con l’entrata in vigore del Regolamento UE n. 1139/2018 (Regolamento Basico) e la successiva entrata in vigore, in data 21 giugno 2019 del Regolamento di Esecuzione UE n. 947/2019 e del Regolamento Delegato UE n. 945/2019 (Regolamenti Attuativi).
Come noto, a decorrere dal 1 luglio 2019, tali Regolamenti andranno a sostituire le singole regolamentazioni nazionali emesse sino ad ora degli Stati Membri. Con la pubblicazione dei citati regolamenti, dunque, la normativa vincolante sui droni è già di per sé definitiva. In tal senso, gli AMC e i GM rappresentano la chiusura di un quadro normativo già teoricamente delineato.
Il Regolamento UE 1139/2019 (Regolamento Basico), Regolamento di Esecuzione UE n. 947/2019 e Regolamento Delegato UE n. 945/2019 (Regolamenti Attuativi)
I Regolamenti Attuativi sono anch’essi degli atti vincolati e, pertanto, sono obbligatori per gli operatori. A prescindere dalle diverse modalità di adozione di tali atti, la differenza tra il Regolamento Basico e quella dei Regolamenti Attuativi è da intravedersi nel rapporto che sussiste tra norme generali e quelle di dettaglio.
Infatti, il Regolamento Basico disciplina una moltitudine di aspetti (non solo i droni, ma anche, ad esempio, aeroporti, prestatori di servizi a terra in ambito aeroportuale, licenze etc.). Per tali ragioni, ovviamente, il Regolamento UE 1139/2019 non può entrare nel dettaglio e non può disciplinare tutti gli aspetti tecnici degli ambiti che lo stesso tratta. Il Regolamento rimanda dunque molte competenze alla Commissione che è chiamata a legiferare attraverso atti delegati o di esecuzione su diversi aspetti tecnici (artt. 290 e 291 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – TFUE), tra cui, come noto, i droni.
Qui entrano in gioco il Regolamento di Esecuzione UE n. 947/2019 e il Regolamento Delegato UE n. 945/2019, i quali rispondono, ciascuno di essi, a specifiche esigenze. Infatti, esiste una differenza sostanziale tra un Regolamento di Esecuzione e un Regolamento Delegato
Il Regolamento Delegato ha ad oggetto il perfezionamento dell’attività legislativa già presente nel Regolamento Basico. Esso quindi completa le disposizioni del medesimo Regolamento.
Il Regolamento di Esecuzione ha ad oggetto la semplice implementazione di norme ormai definite e complete. L’adozione di misure che diano piena esecuzione alle norme previste a livello europeo è generalmente demandata agli Stati Membri, che sono tenuti ad applicarle nei rispettivi territori. Tuttavia, quando è necessario che vi siano esigenze di applicazione uniforme in tutta Europa, la Commissione può adottare questi tipi di Regolamenti.
In sintesi, se il Regolamento Delegato completa le disposizioni del Regolamento Basico, il Regolamento di Esecuzione adotta tutte le misure per darne una effettiva esecuzione.
Cosa sono gli AMC e GM
Bisogna anzitutto premettere che l’EASA, la cui disciplina è contenuta negli artt. 75 e seguenti del Regolamento Basico, ha un ruolo di impulso nel proporre alle istituzioni europee modifiche o adozione di determinati atti normativi. Classici esempi sono le varie opionon e le NPA pubblicate in questi anni dall’Agenzia. Oltre a tale importante competenza, che si trova “a monte”, all’EASA è attribuita anche la funzione di disciplinare “a valle” e quindi come ultimo gradino, la normativa europea.
La competenza dell’EASA a pubblicare gli AMC e i GM è stabilita nello stesso art. 76 del Regolamento Basico, ove viene conferito all’EASA il potere di pubblicare “metodi accettabili di conformità e materiale esplicativo per l’applicazione del presente regolamento e degli atti delegati e di esecuzione adottati”.
Gli AMC e GM rappresentano dunque la parte finale di una piramide che parte dal Regolamento UE n. 1139/2019.
Gli AMC sono standard non vincolanti adottati dall’EASA per illustrare i metodi per la conformità con il Regolamento (UE) n. 1139/2019 e i suoi regolamenti attuativi.
Gli AMC emessi da EASA non hanno quindi natura vincolante e, pertanto, non creano obblighi supplementari rispetto a quanto stabilito dal Regolamento Basico e dai Regolamenti di Attuazione e il mancato rispetto delle loro disposizioni non produce alcuna conseguenza sanzionatoria.
Se successivamente alla pubblicazione del Regolamento ENAC “Mezzi aerei a pilotaggio remoto” sono state emesse una serie di circolari applicative e linee guida, anche in questo caso, l’EASA, al fine di facilitare l’applicazione pratica delle disposizioni dei Regolamenti, ha deciso di pubblicare tali “istruzioni operative”.
Il paragone con le linee guida pubblicate a suo tempo dall’ENAC è calzante se si considera che tanto gli AMC quanto i GM, non solo sono disposizioni non vincolanti, ma hanno una la finalità esplicativa, chiarendo agli operatori le modalità per essere in regola con il Regolamento Basico e i Regolamenti Attuativi.
Simili agli AMC è il GM (Guidance Material – materiale di orientamento) che spiegano agli operatori le modalità di attuazione, nel concreto, del Regolamento Basico e dei Regolamenti Attuativi, illustrando, ancor più nel dettaglio, le loro disposizioni.
Gli AMC e i GM non sono nuove a coloro che si sono occupano di studiare e consultare la normativa EASA.
È la stessa Agenzia europea a chiarire tale tecnica regolatoria, spiegando che sin dall’istituzione dell’ICAO e dall’inizio della regolamentazione nel campo sicurezza dell’aviazione civile, la complessità delle operazioni di trasporto aereo non ha cessato di aumentare al pari dell’evoluzione tecnologica e che quindi la complessità del settore dell’aviazione rende impossibile porre in essere una disciplina completa senza vari livelli regolatori. Mentre in alcuni casi è opportuno e persino necessario utilizzare regole vincolanti (i Regolamenti), in altri casi è necessario che il sistema di regolamentazione fornisca una certa flessibilità, attraverso l’uso di norme non vincolanti (soft law), quali sono appunto gli AMC e i GM, la cui finalità è più quella di spiegare le regole, piuttosto che imporle tout court.
