I continui cambiamenti del regolamento Enac ledono la certezza del diritto e la fiducia nell’istituzione

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Di Francesco Paolo Ballirano
Avvocato esperto in diritto aeronautico e membro del Comitato Scientifico di DronEzine

L’Emendamento di Natale al regolamento ENAC, pur senza apportare novità di rilevo, può avere effetti devastanti: ha disorientato gli utenti, che dalla sera alla mattina hanno scoperto di non poter contare su norme certe e stabili, con il risultato di scoraggiare gli investimenti e spingere gli operatori a lavorare fuori dalle regole dell’Ente, che è visto come meno affidabile, incerto e autoreferenziale.
Insomma, un pasticcio che poteva tranquillamente essere evitato, o per lo meno fatto per bene, avvisando delle intenzioni di modificare le regole il mondo dei SAPR, a cominciare dalle associazioni e gli organi di stampa, in modo da dr loro tempo di fare una informazione corretta e tempestiva ai loro associati e al pubblico generale, ognuno secondo le proprie responsabilità e ruoli.
Invece l’Ente ha agito come dei carbonari, in segreto e senza dir nulla a nessuno. Una scelta che stigmatizziamo e che potrebbe rivelarsi un boomerang insidioso, oltre a violare gli obblighi delle Pubbliche Amministrazioni verso gli utenti, secondo il principio tacito ma non per questo meno importante del “legittimo affidamento”.
Cara Enac, scendi dall’Olimpo e impara a comunicare.
Luca Masali, direttore responsabile di DronEzine.



Il 21 dicembre 2015 L’ENAC ha provveduto ad apportare significative modifiche al Regolamento ENAC, già sottoposto ad un importante riforma durante l’estate del 2015 con la pubblicazione della seconda edizione. La modifica del Regolamento non è stata accolta con favore dagli operatori del settore, già alle prese con l’analisi e l’adeguamento derivante dalle importanti novità introdotte nemmeno sei mesi fa con la seconda edizione del Regolamento sui mezzi aerei a pilotaggio remoto. Senza entrare nel dettaglio delle modifiche portate dall’emendamento, tra l’altro già oggetto di approfondimenti da parte di Dronezine, è evidente che un continuo e ripetuto cambiamento delle regole del gioco scoraggia gli operatori che nonostante la grave crisi economica che sta affliggendo il paese, hanno intenzione di investire in questo settore dalle enormi potenzialità. Ma cosa ancor più grave, la continua e repentina modifica delle regole di utilizzo dei droni in Italia induce coloro che sono già nel settore a disinvestire o, in alternativa, ad uscire fuori dalla legalità ed allargare le fila dei tanti operatori abusivi. Le modifiche apportate dall’emendamento del 21 dicembre, per altro non eccessivamente significative, inducono a svolgere alcune riflessioni.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

Dal punto di vista giuridico i continui cambiamenti regolamentari offrono lo spunto per citare un importante principio, che sebbene non riconosciuto apertamente nel nostro ordinamento, è stato oggetto di approfondite analisi da parte della giurisprudenza e della dottrina amministrativa: il principio del legittimo affidamento.

Nel diritto amministrativo il principio di legittimo affidamento viene a realizzarsi in tutte le ipotesi nelle quali una situazione giuridica favorevole viene a creare un determinato grado di stabilità nella sfera giuridica del destinatario. Si tratta di quell’interesse del cittadino teso alla tutela di una situazione giuridica realizzatasi in conseguenza di un comportamento della P.A. e che ha suscitato in esso un ragionevole affidamento in un determinato risultato.

Nonostante sia un principio non scritto, la giurisprudenza amministrativa riconosce ed applica costantemente il principio di affidamento, che è espressamente riconosciuto dalla Corte di Giustizia Europea come “parte del diritto comunitario”. In buona sostanza la pubblica amministrazione, nell’esercizio delle proprie funzioni, non può tenere un comportamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da norme precedenti, frustrando così anche l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello stato di diritto.

È per questo motivo che negli ultimi decenni è radicalmente cambiata la visione della pubblica amministrazione: non v’è più l’idea di un’amministrazione autoritaria ed autoreferenziale, ma viene richiesto all’Autorità pubblica di essere quel soggetto che individua l’interesse da garantire all’interno della funzione amministrativa, che fa uso di strumenti consensuali accanto a quelli unilaterali ed autoritativi, che favorisce la partecipazione del privato alla funzione pubblica.

I fondamenti su cui si regge il principio del legittimo affidamento generato dall’Autorità pubblica e dall’Amministrazione, in particolare, sono essenzialmente due. Il primo poggia sulla nozione ampia e generale della buona fede. Il secondo si richiama al principio altrettanto generale, ma di diversa rilevanza, della certezza del diritto, proprio della concezione moderna dello Stato di diritto. È evidente che il continuo cambio di regole rappresenta una lesione (più o meno concreta) del legittimo affidamento che gli operatori ripongono nelle regole emanate dall’ENAC e nella certezza di tali regole, o per meglio dire, nella speranza che tali regole siano più o meno stabili per un certo lasso di tempo.

Sanzioni: un comma con basi legali quantomeno discutibili

Altro spunto di riflessione interessante è la modifica dell’art. 30, punto 2, del Regolamento dove viene stabilito che “L’effettuazione di operazioni specializzate con l’uso di SAPR in carenza dell’autorizzazione dell’ENAC per operazioni critiche o della dichiarazione da parte dell’operatore per operazioni non critiche, ovvero l’inosservanza delle norme di sicurezza nel corso delle operazioni comporta l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 1174, 1216, 1228, 1231 del codice della navigazione, secondo le diverse fattispecie”.

L’emendamento modifica la precedente versione dove era previsto che la effettuazione di operazioni specializzate con l’uso di SAPR in carenza di autorizzazione o dichiarazione ovvero l’inosservanza delle norme di sicurezza nel corso delle operazioni comportava l’esclusiva applicazione delle sanzioni di cui all’art. 1174 del Codice della navigazione. La questione va analizzata tenendo conto che il Regolamento ENAC non può indicare quali sanzioni penali previste dal Codice della navigazione debbano essere applicate nel caso concreto.

Indubbiamente l’art. 1174 del Codice della navigazione è difficilmente applicabile nei confronti degli operatori di SAPR dato che ha ad oggetto la violazione di provvedimenti delle autorità di polizia dei porti e degli aeroporti (primo comma) o l’inosservanza di provvedimenti in materia di circolazione nell’ambito del demanio marittimo ed aeronautico (secondo comma).

In tal senso pertanto la modifica dell’art. 30, punto 2, rappresenta un ripensamento in extremis dell’ENAC che ha deciso con l’emendamento del 21 dicembre di ampliare l’elenco dei reati previsti dal Codice della navigazione.

Il problema è tuttavia a monte. Può un regolamento stabilire quali sono i reati applicabili in caso di violazioni del codice della navigazione? Evidentemente no, dato che alla luce del principio di legalità che a sua volta si articola nel principio della riserva di legge, solo la legge dello Stato può individuare reati e le relative sanzioni cosa che non è permessa ad un regolamento amministrativo qual è quello pubblicato dall’ENAC. Di ciò sembra accorgersene anche l’ENAC che nella nota illustrativa spiega che “nel recente emendamento sono stati riportati ulteriori articoli del codice della navigazione inerenti le sanzioni di fattispecie applicabili anche alle attività condotte con gli APR. Anche in questo caso è opportuno precisare che la modifica del Regolamento ENAC non introduce alcuna innovazione in quanto strumento giuridicamente inadeguato a tale scopo. Le sanzioni in parola peraltro erano già attive e possono essere applicate ove se ne ravvisino gli estremi. Il regolamento provvede solo a fornire una più puntuale informazione agli utenti dello spazio aereo, in una ottica di servizio, per migliorare il grado di consapevolezza degli operatori e piloti”.

In buona sostanza, l’ENAC chiarisce che l’elenco stabilito nell’articolo 30 è giuridicamente irrilevante, nondimeno è stato inserito per informare gli operatori e i piloti delle eventuali sanzioni penali applicabili. Un sorta di illustrazione “customer friendly”.

Cara Enac, impara a comunicare

Le improvvise e continue modifiche al Regolamento e l’elencazione dei reati del Codice della Navigazione effettuata nell’art. 30 rappresentano evidentemente un paradosso.
Da un lato, a distanza di sei mesi dalla seconda edizione viene pubblicata un’inattesa (e mai annunciata) modifica al Regolamento, dall’altro lo sforzo di informare in maniera più adeguata gli operatori e i piloti, che in questo caso non è avvenuto, sarebbe il presupposto fondamentale su cui ENAC potrebbe favorire un uso consapevole e responsabile dei droni.

La risposta a tali problematiche è soltanto una. Una migliore comunicazione ed un confronto costruttivo con i “destinatari” del Regolamento, per creare regole condivise, semplici e soprattutto stabili.

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