Perché Enac può fare leggi sui droni usati per divertimento? Tutto nasce da una sentenza del 2015

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Di Francesco Paolo Ballirano, legale esperto in dritto aeronautico e membro del Comitato Scientifico di DronEzine

Chi vola per divertimento o per fare riprese aeree personali spesso si chiede che cosa c’entrerà mai Enac, che si occupa di regolamentare l’uso degli aeroplani, con i giocattoli volanti e gli aeromodelli. Ma il potere di Enac su tutto ciò che vola non è in discussione, l’ha stabilito una volta per tutte il Consiglio di Stato ormai un paio d’anni fa. Una pietra miliare della giurisprudenza, che verosimilmente sarà ulteriormente espansa e modificata nel prossimo futuro.

Dopo quasi tre anni dalla pubblicazione del primo Regolamento ENAC sui mezzi aerei a pilotaggio remoto, la differenza tra SAPR ed aeromodeli è ancora poco chiara e molti interrogativi risultano ancora irrisolti. Tra le innumerevoli discussioni e gli sforzi interpretativi per distinguere le due categorie delineate dal Regolamento, è stato osservato che l’ENAC sarebbe privo di potere nel regolamentare una categoria, quella degli aeromodelli, che non dovrebbe appartenere alle proprie competenze istituzionali. La questione è stata affrontata anche da un parere reso dal Consiglio di Stato, all’esito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che andremo ad esso a commentare.

Un ricorso perso dagli aeromodellisti
Il ricorso straordinario aveva ad oggetto, tra l’altro, la pretesa illegittimità del Regolamento ENAC del 2013 (e quindi la primissima edizione) ritenendo che lo stesso avrebbe violato l’ articolo 743 del codice della navigazione e che sarebbe viziato da eccesso di potere per omessa considerazione dei presupposti di fatto, difetto di proporzionalità, illogicità, sviamento, irrazionalità manifesta, difetto d’istruttoria e sviamento.
Nel ricorso veniva contestato, in sostanza, la scelta dell’ENAC di stabilire “specifiche disposizioni applicabili all’impiego degli aeromodelli a garanzia della sicurezza di cose e persone al suolo e degli altri mezzi aerei” (art. 1, comma 4) anche se di fatto agli aeromodelli non erano (e non sono) applicabili le disposizioni del Codice della navigazione.
Una simile regolamentazione era affetta, a dire dai ricorrenti, da sviamento di potere perché in contrasto con la assenza di pregressi incidenti occorsi e con la mancata documentazione di sconfinamenti degli aeromodelli, quindi non c’erano neppure i presupposti per garantire la sicurezza della navigazione aerea.

Il Consiglio di Stato ha dato ragione a Enac
Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale motivazione infondata perché, in via generale, una regolamentazione dell’attività di volo degli aeromodelli appare conforme alle funzioni istituzionali dell’Ente disciplinate Decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250 e la sola circostanza, prospettata in ricorso, dell’assenza di pregressi incidenti e di sconfinamenti degli aeromodelli “non rende illogico l’intento ENAC di prevenirne in futuro tutelando l’interesse pubblico affidato alle sue cure”. A parere del Consiglio di Stato, inoltre, sono prive di vizi logico valutativi, e conformi ai fini istituzionali dell’ENAV, le specifiche disposizioni, contenute nell’art. 23, comma 3, del regolamento, come il volo nelle ore di luce diurna purché l’aeromodellista mantenga un continuo contatto visivo con l’aeromodello, il loro utilizzo in aree non popolate opportunamente selezionate dall’aeromodellista, di raggio massimo di 200 metri e di altezza non superiore a 70 m, e altre. A dire del Consiglio, pertanto, sia l’ENAC e l’ENAV avrebbero potere, conformemente alle loro leggi istitutive, per poter regolare (e limitare) l’uso degli aeromodelli.

Enac può stabilire i limiti di quota come le pare, senza rendere conto a nessuno
Peraltro, il Consiglio di Stato nel ritenere perfettamente compatibile con i poteri dell’ENAC la regolamentazione degli aeromodelli, si staglia anche a favore del rispetto dei limiti di altezza e di volo ben precisi e determinati, senza alcuna deroga e sforamento: “la circostanza che i limiti spaziali sopra indicati escludono limiti spaziali prossimi (ad esempio 69,5 metri rispetto ai 70 metri previsti; 151 metri rispetto ai 150 metri previsti) non indica illogicità delle relative previsioni ma semmai il contrario, posto che affidare la indicazione di limiti a parametri precisi piuttosto che a indicazioni più generiche corrisponde a evidenti esigenze di uniforme certezza (v. per tutte la disciplina dei termini processuali o di prescrizione)”. In buona sostanza, l’organo supremo di giustizia amministrativa ha sostenuto che il potere di ENAC di regolare l’uso degli aeromodelli è pienamente legittimo anche ai fini della tutela della sicurezza di cose, persone nonché degli altri aeromobili, così come sono lecite tutte le limitazioni imposte per l’uso degli aeromodelli. Il provvedimento, pure essendo di portata storica perché parla per la prima volta del Regolamento, non prende in seria considerazione l’effettiva portata della normativa ENAC sotto due differenti profili.

La sentenza non parla della differenza tra aeromodelli e Sapr
Anzitutto, il Consiglio di Stato non si pronuncia sulla distinzione tra SAPR ed aeromodelli, ma, addirittura, omette totalmente di analizzare il rapporto che sussiste tra l’ENAC, con le sue funzioni e i suoi compiti, e l’AeroClub d’Italia, che pure ha un peso rilevante nella disciplina degli aeromodelli. Questo difficile coordinamento, peraltro, sarà ancor più evidente quando cominceranno a prender piede le gare sportive, dove, riprendendo le stesse parole del Consiglio di Stato, il rischio di incidenti “non rende illogico l’intento ENAC di prevenirne in futuro tutelando l’interesse pubblico affidato alle sue cure”. Il parere mantiene comunque una sua attualità e risolve, indirettamente, un’altra critica che era stata sollevata, ossia quella relativa alle disposizioni contenute nel Regolamento e relative all’utilizzo dei droni negli spazi indoor. Seguendo la logica adottata nel testo del parere, gli spazi indoor pur non rientrando propriamente nelle competenze ENAC necessitano comunque di una regolamentazione in grado di evitare danni alle persone. Pur essendo una provvedimento che col passare del tempo verrà “riscritto” sicuramente da altre decisioni, il Consiglio di Stato ha aperto una strada giurisprudenziale che di fatto approva la tanto discussa sezione dedicata agli aeromodelli presente nel Regolamento ENAC, che nella sua versione attuale ha imposto ulteriori e pesanti limitazioni per gli aeromodellisti.

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