Il legale risponde: Il regolamento ENAC è già in vigore, anche se manca la circolare attuativa?

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Prosegue il dialogo dell’esperto legale Francesco Paolo Ballirano che risponde ai dubbi legali degli associati a DronEzine.
Oggi smentiamo una leggenda urbana: ecco perché il regolamento ENAC è in vigore nonostante la circolare attuativa non arriverà che a fine giugno, e perché è l’ENAC, e non il parlamento, a legiferare sui droni.

Ricordiamo che solo gli associati possono porre le loro questioni al legale, e le domande di interesse generale verranno pubblicate.
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Il rapporto tra Regolamento Enac e la circolare applicativa

 L’entrata in vigore del Regolamento non è subordinata alla presenza di circolari applicative o attuative: l’attività normativa svolta da ENAC   è  rappresentata unicamente dal Regolamento su i sistemi aeromobili a pilotaggio remoto entrato in vigore il 30 aprile e che pertanto da tale data è a pieno regime, e questo a prescindere dalla pubblicazione (e dall’entrata in vigore) di circolari applicative che, sebbene utili a specificare le indicazioni contenute nel Regolamento, non ne innovano la portata, ma si manifestano piuttosto come “istruzioni per l’uso” di quanto comunque disposto dal Regolamento. Ad ulteriore conferma di ciò, basti pensare che la bozza LG 2014/1 della circolare “qualificazione del personale di volo APR” trasmessa da ENAC in data 22 maggio, avverte, nelle sue premesse, che “Le Linee Guida contengono elementi di dettaglio di tipo interpretativo o procedurale per facilitare l’utente nella dimostrazione di rispondenza ai requisiti normativi [e quindi ai requisiti disposti dal Regolamento]. Sono generalmente associate a Circolari. Dato il loro carattere non regolamentare, i contenuti delle Linee Guida (LG) non possono essere ritenuti di per se obbligatorie.

  •  Perché l’ENAC, e non il legislatore statale, ha provveduto a stabilire i criteri base per la definizione e l’uso dei sistemi aeromobili a pilotaggio remoto? Che rapporto sussiste tra regolamento e circolare applicativa?

Per cercare di rispondere a tali questioni è anzitutto fondamentale capire quali sono i compiti attribuiti all’ENAC.

Ai sensi dell’articolo 687 del Codice della navigazione l’ENAC agisce come “unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile”: la sua funzione è specifica e tecnica poichè che si muove e regolamenta in un determinato e distinto ambito della società, ossia quello dell’aviazione diversa da quella di tipo militare.

Tale ruolo è poi ulteriormente specificato in relazione ai velivoli a pilotaggio remoto, laddove, all’art. 742 del Codice della navigazione, equiparando i SAPR ai tradizionali aeromobili, viene stabilito che “le distinzioni degli aeromobili, secondo le loro caratteristiche tecniche e secondo il loro impiego, sono stabilite dall’ENAC con propri regolamenti”. Il Codice della navigazione, che è un provvedimento normativo avente rango di legge, ha demandato all’ENAC il potere di provvedere a regolamentare l’intero settore dell’aviazione civile tra cui anche le caratteristiche tecniche e l’impiego dei SAPR.

I regolamenti ENAC

Il regolamento ENAC sui sistemi aeromobili a pilotaggio remoto può essere definito come un atto formalmente amministrativo ma sostanzialmente normativo. Cerchiamo di capire bene cosa vuol dire.

Tra i vari atti normativi del nostro ordinamento, il regolamento, atto emesso dall’autorità amministrativa è da considerarsi valido solo quando non contraddice una legge e le altre norme di grado superiore (come ad esempio, la Costituzione, i trattati internazionali, gli atti di derivazione comunitaria etc.). In sostanza i regolamenti sono emessi per specificare nel dettaglio quanto stabilito dalla legge e sono in funzione della stessa (il potere legislativo appartiene al Parlamento).

Tra i vari tipi di regolamenti ci sono quelli emanati da enti propri della pubblica amministrazione come l’ENAC. La portata innovativa del Regolamento ENAC sui sistemi aeromobili a pilotaggio remoto, ormai nota a tutti, ci fa capire perchè è possibile definirlo come atto formalmente amministrativo ma sostanzialmente normativo. Sebbene sia una fonte del diritto di rango secondario, l’ENAC ha introdotto qualcosa di nuovo nel nostro ordinamento, attraverso un norma che è generale ed astratta, ed è pertanto qualcosa di diverso da un semplice atto amministrativo. In sostanza l’ENAC ha colmato un vuoto normativo, quello relativo ai SAPR, con un atto che non è formalmente “legge”, ma nella sostanza si.

Le circolari

Ciò detto occorre infine capire quale ruolo giocano invece le circolari nel sistema delle fonti del diritto e che rapporto hanno con i regolamenti. Dottrina e giurisprudenza, in un primo momento, ne hanno dato una portata meramente interna. Le circolari sono state definite come atti non aventi carattere normativo, attraverso le quali la pubblica amministrazione fornisce indicazioni generali ed astratte in ordine alle modalità con cui dovranno comportarsi in futuro gli organi della stessa ed il proprio personale. Tale definizione è stata superata dalla più recente ed autorevole giurisprudenza (tra tutte, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, Sentenza n. 19 del 14 novembre 2011) che invece ha preso atto del fatto che molto spesso le circolari possono avere portata esterna e quindi possono rivolgersi a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione con tutte le conseguenze del caso, tra cui la possibilità di impugnare le stesse davanti al giudice amministrativo insieme all’atto a cui si riferiscono.

A tale ultimo genere appartiene la circolare applicativa diffusa dall’ENAC (non ancora entrata in vigore).

Sebbene le circolari siano atti amministrativi dal contenuto più vario e molto spesso, come nel nostro caso, rivolte all’esterno, è ormai certo che non hanno carattere normativo e non sono considerate fonti di diritto. Sono pertanto atti amministrativi in stretto rapporto con i regolamenti dato che la loro funzione è quello di “spiegare” le indicazioni generali presenti nel regolamento senza tuttavia contraddirne il contenuto. Non essendo atti normativi, in linea di principio non sono nemmeno obbligatorie anche se comunque sono importanti per chiarificare alcuni aspetti del Regolamento.

 

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